A helyzet

Ügyfelünk, egy magyarországi KKV, a Gazdaságfejlesztési és Innovációs Operatív Program Plusz keretében kiírt GINOP_PLUSZ-1.1.2-21 kódszámú felhívásra támogatási kérelmet nyújtott be, amelyet a Támogató elbírált és vissza nem térítendő támogatásra alkalmasnak minősített. A Társaság a projektet a Támogatói Okiratban, a Felhívásban és az Eljárási Rendeletben foglaltaknak maradéktalanul megfelelően valósította meg, majd benyújtotta záró kifizetési kérelmét és záró szakmai beszámolóját.

A projekt fizikai befejezését és a záró dokumentáció benyújtását követően az Irányító Hatóság monitoring látogatást tartott a megvalósítási helyszínen. A látogatás eredménye megdöbbentette az ügyfelet: a hatóság szabálytalanságot állapított meg.

Az Irányító Hatóság megállapítása szerint az ügyfél — a helyszínen párhuzamosan zajló infrastrukturális beruházás miatt — átmenetileg nem üzemeltette a projekt keretében beszerzett eszközöket. Erre tekintettel a hatóság a Támogatói Okirat visszavonásáról és a kifizetett támogatás teljes visszakövetelésé­ről döntött.

A kihívás

Az ügy jogi szempontból rendkívül összetett volt, mivel az üzemeltetési kötelezettség tartalma, mértéke és időbeli terjedelme nincs zárt fogalomként meghatározva sem a Felhívásban, sem az Eljárási Rendeletben. Ez azt jelenti, hogy a kedvezményezett eleve nem tudhatta pontosan, milyen magatartás minősül szerződésszerűnek.

A jogalkalmazási bizonytalanságot jól érzékelteti néhány alapvető — és a vonatkozó szabályozásban megválaszolatlan — kérdés:

• Megfelel-e a kedvezményezett az üzemeltetési kötelezettségnek, ha átmenetileg nincs vevője a gyártott termékre — és ha igen, meddig állhat fenn ez az állapot?
• Megengedett-e, hogy a projekt keretében beszerzett gépet szervízelés céljából akár több hónapra elszállítsák?
• Mi a helyzet, ha a kedvezményezett a projekteszközök mellé saját forrásból új gépeket vásárol, és a géppark összehangolása érdekében ideiglenesen leállítja a termelést?
• Szükséges-e az üzemeltetési kötelezettség teljesítéséhez folyamatos, teljes kapacitású termelés, vagy elegendő a próbagyártás szintű működés?
• Hogyan kezelendő, ha a kedvezményezett a szokásos üzletmenetnek megfelelő infrastrukturális beruházás miatt kényszerül részleges leállásra?

Ezekre a kérdésekre a hatályos szabályozás nem ad választ — így az Irányító Hatóság mérlegelési jogköre szükségképpen széles, a kedvezményezetti oldal kiszolgáltatottsága pedig számottevő.

Megoldásunk

Irodánk a szabálytalansági döntéssel szemben jogorvoslati kérelmet terjesztett elő, amelynek gerincét egy részletes jogi érvelés alkotta. Álláspontunk az alábbi főbb pilléreken nyugodott:

Polgári jogi alapelvek alkalmazása. A támogatási jogviszony az Eljárási Rendelet alapján polgári jogi szerződésen alapul, ezért azt áthatják a polgári jog alapelvei: a jóhiszeműség és tisztességesség, a rendeltetésszerű joggyakorlás, a joggal való visszaélés tilalma, valamint az együttműködési kötelezettség. Ezek az elvek kötelezik az Irányító Hatóságot arra, hogy a nem zárt fogalmakat — így az üzemeltetési kötelezettséget is — az egyedi projekt sajátosságaira tekintettel értelmezze.

A szokásos üzletmenet elve. A kedvezményezettől nem várható el, hogy az üzleti racionalitást félretéve, gazdaságilag ésszerűtlen döntéseket hozzon a kötelezettség teljesítése érdekében. Az infrastrukturális beruházás okán bekövetkező átmeneti leállás egy vállalkozás szokásos üzletvitelének természetes része lehet.

Arányosság és a szankció súlya. Rávilágítottunk arra, hogy az Irányító Hatóságnak kötelessége lett volna körüljárni: fennáll-e tényleges pénzügyi érdeksérelem vagy annak veszélye; kiküszöbölhető-e a szabálytalanság; felfüggeszthető-e az eljárás az infrastrukturális beruházás befejezéséig; és alkalmazott-e valóban arányos szankciót a Támogatói Okirat teljes visszavonásával. Álláspontunk szerint ezeket a kérdéseket a hatóság nem járta körül kellő alapossággal.

Szabálytalanság hiánya. A Társaság álláspontja szerint szabálytalanság nem történt: a projekt megvalósult, a záró dokumentáció benyújtásra került, jogszabálysértés és tényleges pénzügyi érdeksérelem nem állt fenn — márpedig e kettő hiányában szabálytalanság megállapítására nem kerülhetett volna sor.

Eredmény és tanulság

A Belső Ellenőrzési és Integritási Igazgatóság a benyújtott jogorvoslati kérelmet megvizsgálta, azonban az Irányító Hatósággal azonos álláspontra jutva a szabálytalansági döntést helybenhagyta. A Társaság ezt követően a jogorvoslati döntés visszavonására irányuló kérelmet nyújtott be, amelynek szintén nem adtak helyt. Az ügy közigazgatási bírósági úton folytatódhat.

Az eljárás ugyanakkor rávilágított egy alapvető és széles körben fennálló jogbizonytalanságra: az üzemeltetési kötelezettség — mint önálló fogalom és a fenntartási kötelezettség elemeként egyaránt — nincs tartalmilag, mértékben és minimumszinten meghatározva. Egy gyártóeszköz üzemeltetése a próbagyártástól a teljes kapacitású működésig rendkívül széles skálán mozoghat, amely nem standardizálható — éppen ezért a hiányos definíciók értelmezéséhez vissza kell nyúlni az alapelvekhez.

Irodánk álláspontja szerint az Irányító Hatóság gyakorlata csak akkor felelne meg a transzparencia elvének, ha előre meghatározott, egyértelmű és átlátható mércét alkalmazna a kötelezettségek ellenőrzése során. Utólagos, ellenőrzési eljárás keretében meghatározott tartalom esetén a kedvezményezett nem tudhatja előre, milyen magatartás minősül szerződésszerűnek — ez ellentétes a jogbiztonság, előreláthatóság és kiszámíthatóság alapelveivel.